Выпуск №4 2006
СОДЕРЖАНИЕ >> СЕКЦИОННОЕ ЗАСЕДАНИЕ «Трансформация институтов»

Общественный договор - 2008

Аузан А.А., президент Некоммерческого партнерства Институт национального проекта «Общественный договор»

Во-первых, хотелось бы объяснить, почему экономист заговорил о 2008 годе, и причем здесь «Общественный договор». Не новость для экономистов, которые занимаются, скажем, теорией общественного выбора, что политические циклы имеют довольно серьезное влияние на разного рода экономические процессы. С другой стороны, мы с вами находимся в таких фазах эволюции институтов России, когда, с моей точки зрения, социальный контракт еще складывается. Социальный контракт — это ведь, по существу, есть способ легитимизации основных правил на основе взаимного признания интересов и с учетом переговорной силы. Поскольку этот процесс еще не завершился, то каждый политический цикл так или иначе влияет на то, какими будут долгосрочные правила в российском обществе и российской экономике.

Я попробую следующим образом построить свой доклад: сначала постановка проблемы, затем - о том, как выглядели предыдущие циклы; далее - характеристика субъектов и их переговорной силы к моменту наступления нового политического цикла; вызовы, которые, на мой взгляд, в значительной мере будут формировать картину следующего политического цикла и, наконец, попытка предвидеть повестку дня нового политического цикла.

Начну с того, что обращу ваше внимание на то, что мы находимся уже во втором сдвоенном цикле. Политические циклы в России оказываются сдвоенными и это не случайно, потому что при слабости и хрупкости институтов компенсационные функции исполняются всякого рода другими факторами, например, личными характеристиками правителя, его команды и т.д. Поэтому с высокой степенью вероятности я бы предсказывал, что и третий политический цикл окажется сдвоенным.

Однако если говорить об уже прошедших политических циклах, то в первом политическом цикле, сдвоенном цикле 1990-х годов, в центре стояла проблема свободы, в отличие от второго политического цикла, когда в центре оказалась проблема стабильности и фактическое завершение первого цикла произошло раньше, чем его политическое завершение. На мой взгляд, дефолт 1998 года— это отнюдь не финансовый кризис, это кризис системный, это кризис социального контракта, который был связан с сложившейся олигархической структурой.

Я довольно много занимался разгребанием завалов после дефолта, поскольку участвовал и в переговорах  с банками, и по реструктуризации ГКО ОФЗ, и хочу заметить, что дефолт был такой формой выхода из финансового кризиса, которая точно обнаруживала связь  основных сил, структур и правил в обществе. Фактически произошло вот что: из шести-семи возможных способов выхода из финансового кризиса, в котором была возможность девальвации, наклона валютного коридора и т.д., власть избрала тот единственный вариант, который отвечал интересам двух конфликтных групп олигархических интересов.

Ситуация с удержанием рубля Банком России создала конфликт между группами сырьевых монополий, которые теряли доходность, и банками, которые набрали займы в долларах, роздали кредиты в рублях и должны были в рублях получить обратно. В результате была избрана  такая форма выхода из кризиса, которая создала форс мажор для банковских структур и которая на самом деле была очень тяжелой для страны. Когда мы говорим об эффекте девальвации, мы забываем, что это был эффект, связанный со сжиганием контрактной культуры. Были и другие признаки того, что политический цикл себя исчерпал. Но формальное завершение политического цикла произошло на год позже, чем произошел тот кризис, который ознаменовал его завершение по существу.

Сейчас мы находимся во втором сдвоенном цикле, и я хочу согласиться с Е.Г.Ясиным, что в этом цикле отчетливо выделяются два периода: период до 2003-2004 гг. и последующий период. Мне кажется, что это не случайно, потому что тот поворот, который произошел, на мой взгляд, был связан с двумя обстоятельствами, относящимися к формированию социального контракта.

Первое обстоятельство связано с нелегитимностью собственности. В 1990-е годы ожидания населения еще были достаточно устойчивы и вопрос о легитимизации собственности не стоял как непосредственный вопрос повестки дня. Но к началу нового политического цикла он превратился в достаточно острый вопрос.

Реорганизация отношений собственности вызывает к жизни так называемую проблему компенсаций, т.е. вопрос об отношении с теми группами, которые проиграли в результате преобразования собственности и с которыми путем компенсации должна быть достигнута легитимизация существующей структуры собственности. Был  вызов, на который должно было реагировать общество, бизнес и власть.

Назовем еще одно обстоятельство, которое определило перелом — закономерность реакции. Я полагаю, что мы сейчас живем в период реакции в прямом историческом смысле этого слова, и хочу напомнить, что историки достаточно часто говорят о связи периодов революционных преобразований с последующей реакцией.

Есть и у экономистов объяснение, почему так происходит. Скажем, Норт говорил о взаимной динамике, противоречивой динамике формальных и неформальных правил: формальных правил, которые меняются дискретно; неформальных, которые меняются инкрементно. Происходит разрыв в результате революционных изменений конституционных правил и накапливаются разного рода напряжения и противоречия, которые могут и должны вылиться в некоторое возвратное движение этих самых формальных правил.

Причем на самом деле и первая часть этого политического цикла тоже была периодом реакции. Просто реакция имеет некоторую положительную историческую работу, которую она должна исполнять и которая связана с установлением стабильности, развитием и укреплением хозяйственного порядка.

Я напомню, что главные законодательные продукты французской революции были не изделиями самой французской революции, а документами, вроде кодекса Наполеона, которые принес уже период реакции. Они остались, как результат серьезных преобразований. Однако после того, как реакции выполняют свою работу, есть угроза перерастания в реставрацию, т.е. в попытку восстановления тех институтов, неэффективность которых уже заведомо определена предыдущим развитием. Поэтому думаю, что сейчас мы находимся во второй фазе реакции, которая характеризуется и остановкой реальных преобразований, и, между прочим, довольно очевидным падением эффективности управления. Обращаю ваше внимание на это, потому что, на мой взгляд, это свидетельство реального завершения второго сдвоенного цикла.

Что я имею в виду? За три года произошло, по меньшей мере, три рукотворных кризиса: банковский кризис мая-июня 2004 г.; кризис, связанный с проведением монетизации льгот , и - совсем свежий  - кризис на винном рынке России. Он связан напрямую с провалами управления, я уж не говорю о группах интересов, которые обязательно задействованы в такой ситуации.  Такое нарастание рукотворных кризисов, на мой взгляд, свидетельствует о том, что происходит скрытое постоянное падение эффективности управления, исчерпание данного политического цикла.

Монетизация. Конечно, я назвал ее, как второй кризис, когда необходимые преобразования были сделаны таким способом, что  создали колоссальные издержки.

С чем же мы подходим в смысле переговорной силы различных сторон процесса к завершению этого второго сдвоенного политического цикла? Конечно, мы имеем иное соотношение общества бизнеса и власти, чем в конце первого политического цикла. Переговорная сила общества и бизнеса упала по сравнению с переговорной силой власти и мы, конечно, имеем другую картину в этом самом треугольнике.

Мне кажется, что есть некоторые устойчивые тенденции, которые определили это изменение переговорной силы. Если говорить об обществе, то, на мой взгляд, принципиальной является динамика социального капитала. Россия вошла в преобразования начала 1990-х гг., имея большие запасы социального капитала. Свидетельство этому – согласованные действия миллионов людей, которые выходили на улицы, демонстрируя высокую степень доверия и себе, и своим лидерам. Понятно, что с такого рода явлениями во второй половине 1990-х мы уже не сталкивались, потому что в принципе социальный капитал сгорает в условиях серьезных трансформаций и разрушения социальных структур.

Социальный капитал обладает свойствами самовосстановления,  и я думаю, что мы несколько лет тому назад прошли абсолютный минимум в динамике социального капитала. Восстановление по некоторым признакам начинается, если смотреть на показатели плотности социальных связей, на радиус доверия, который пока очень короткий, но похоже, что он начинает расширяться. Тем не менее, мы находимся в самом начале этого процесса. Он может идти очень разными путями.  Накопление социального капитала может проходить через образование землячеств, криминальных группировок, профессиональных ассоциаций или чего-либо еще в самых разных формах.

Если говорить о бизнесе, то для бизнеса родовая травма приватизации   - нелегитимности собственности – и определила очень низкую договороспособность внутри бизнеса и слабость его в отношении власти. Я утверждаю, что бизнес слаб не потому, что власть сильна, а потому, что нет признания собственности со стороны населения. У власти в этом смысле всегда существует возможность манипулирования в отношении бизнеса, потому что власть говорит: «Ну посмотрите, вас же население практически не признает. Только потому, что мы здесь стоим, вы можете что-то делать, поэтому вы вынуждены будете вести себя так, как вам сказали».

Теперь о власти. Мне это кажется очень важным. Когда мы исходим из того, что власть сейчас способна провести в любой форме переход к новому политическому циклу, на мой взгляд, это совершенно неправильно, потому что неверно воспринимать власть, не анализируя внутреннюю структуру и проблемы этой самой власти. Потому мне представляется, что то, что видно по некоторым показателям экономической динамики последних лет, может быть охарактеризовано термином, хорошо известным институциональным экономистам – институционального склероза. Мансур Олсон ввел понятие «институционального склероза»: небольшие группы специальных интересов, рентоориентированные по своему характеру, явно снижают возможности экономического роста и могут привести просто к его остановке.

Я полагаю, что с 2003-2004 гг. в действиях власти доминируют малые группы специальных интересов, рентоориентированные, для которых экономические интересы менее важны, чем политические, а денежные интересы существенно важнее политических. Это обусловлено изменением структуры власти, образованием авторитарного режима.

Естественно, что в авторитарном режиме малые группы специальных интересов имеют большее влияние. Для них принципиальная проблема - сохранение захваченных активов и  сохранение себя от преследования за захват этих самых активов. Эту проблему должны решить конкурирующие группы специальных интересов, а соотношение переговорной силы – это всегда относительный, а не абсолютный показатель. Вопрос не в том, насколько слабы общество и бизнес, вопрос еще в том, сильна ли реально власть.

На мой взгляд, власть реально несильна, потому что ей приходится решать очень тяжелую переходную задачу. Не очень понятно, как она сможет ее решить, учитывая вообще низкую договороспособность этих групп по своей культуре. Произошло ухудшение институциональной среды в смысле применения средств захвата и борьбы с конкурентами; средств, которые ранее не применялись из опасения, что к побежденной группе будут применены такого же рода инструменты.

Я хотел бы прокомментировать в связи с этим вопрос про огосударствление. Возникает впечатление, что оно нарастает. Но я не уверен, что это огосударствление; сейчас скажу, почему. Кирилл Рогов, зам. главного редактора газеты «Коммерсант», дал один очень хороший образ. Он сказал: «В 1990-е гг. приватизация «тащит мешки из амбара и отсыпает по дороге», потом другая команда, национализация «тащит мешки в амбар и отсыпает по дороге»; главное, не куда «тащит мешки», а главное, что существует возможность «отсыпать по дороге»». В терминах институциональной экономики я бы сказал, что это не государственная собственность. Это режим свободного доступа к определенным активам для определенных групп специальных интересов. Обратите внимание – все крупные операции огосударствления сопровождаются появлением групп частных лиц, неизвестных рынку, но известных лично главе государства, и при этом с миллиардными активами. Это и «Байкалфинансгрупп», и «Росукрэнерго». Каждый раз мы обнаруживаем, что один метр государственной границы обязательно продан. Поэтому я думаю, что это не процесс огосударствления, это процесс распределения. Я потом приведу еще некоторые основания, почему я так считаю. Это дополнительное подтверждение того, что мы имеем ситуацию «институционального склероза», когда группы специальных интересов отнимают возможности роста и когда для них есть проблема сохранения при переходе к новому политическому циклу. Проблема эта очень тяжело решаема.

Теперь о вызовах. Мне представляется, что главной проблемой нового политического цикла станет справедливость. И дело не только в динамике коэффициента Джини и прочих показателей. Хочу сказать, что высокие конъюнктурные доходы совершенно не свидетельствуют о сглаживании такого рода проблемы. Приведу фрагмент из обсуждения, которое на прошлой неделе было в Билингве. П.О.Авен делал свой доклад о чувстве несправедливости как препятствии экономическому росту в России. Развивая идею В.А.Найшуля насчет революции свободы, революции справедливости, он сказал, что посмотрел динамику душевого ВВП в некоторых революциях XX века. Например, Иранская революция. За 12 лет, предшествовавших хомейнистской революции, ВВП на душу населения вырос в 22 раза. Он приводил еще некоторые примеры, когда, казалось бы, положительные для страны явления, связанные с конъюнктурными доходами, не ослабляют проблему справедливости, а обостряют её.

Я считаю, что постановка проблемы справедливости в центр политического цикла связана именно с продолжением институциональной трансформации. Что такое критерии справедливости, скажем, по теории Роулса? Если мы на это посмотрим как на институциональное явление,  то речь идет о правилах, неперсонифицированных, устойчивых и длительного действия, которые будут применяться к людям, независимо от того, какое положение они занимают сегодня.

Проблема справедливости в таком методологическом плане – это вопрос о долгоиграющих неперсонифицированных правилах, которые должны образоваться в стране. По существу, речь идет о трех параметрах. Сам Роулс говорит о двух критериях, но один критерий у него раздваивается: речь идет о равенстве свобод и о так называемых справедливых или эффективных неравенствах, которые улучшают положение тех, кто находится внизу этого неравенства, и о вертикальной мобильности, о возможности продвижения в элиты. Я не буду ничего говорить о моделях роста, потому что мне кажется важным не то, что писал Роулс, а то, как это можно применить. Разумеется, не к созданию каких-то совершенных моделей справедливости. На мой взгляд, совершенных моделей справедливости не может существовать. Не потому, что люди плохие, а потому, что люди разные. Но вопрос в том, какие группы существуют в населении в отношении решения тех или иных проблем по критериям справедливости.

Мне кажется, что, если мы говорим о равных свободах, то принципиально важными являются образовательный уровень населения и распределение имуществ (это вопрос издержек и выгод применения тех или иных свобод). Издержки снижаются у более образованного населения, выгоды возрастают у более имущего населения. Если распределение неравномерно, то в этих издержках (или в отсутствии выгод) и коренится падение спроса и отсутствие спроса на те или иные свободы. Это означает, что структура власти в принципе должна учитывать это различие структуры издержек и выгод для различных групп населения.

Если мы говорим о неравенствах, то принципиальный вопрос, который Харшани поставил, критикуя модели Роулса, это склонность к риску. В зависимости от склонности к риску будут признаваться или не признаваться большие разрывы. Склонность к риску разная у разных групп населения в России, так же как показатели активности и пассивности этих групп. А это характеристики, важные для понимания того, каково стремление к этой вертикальной мобильности, к продвижению к элитным позициям в обществе.

Для меня принципиально важно зафиксировать следующее. Различие сценариев следующего политического цикла – либерального ли, консервативного, социал-демократического, или реставрационного (продолжения реставрационных тенденций) – лежит не в разнообразии кремлевских группировок, этих групп специальных интересов, которые, на мой взгляд, по основным характеристикам друг от друга не очень сильно отличаются, а лежит в группах населения и в их характеристиках активности, склонности к риску. Плюс, конечно в переговорной силе этих групп, в степени их организованности и готовности участвовать в формировании того или иного сценария.

Теперь о повестке дня. На мой взгляд, повестка дня вытекает, с одной стороны, из понимания, в чем центральная проблема нового политического цикла; а, с другой стороны, из понимания того, что доминирующим субъектом в треугольнике является власть. И поэтому тот или иной ответ на вопросы способов формирования власти, территориальной организации власти, цели, которые преследует власть, наконец, решение классических для любого политического цикла вопросов безопасности и правосудия в обмен на налоги (что может быть очень по-разному устроено), - вот это и образует повестку, которая должна обсуждаться и по которой возможны различные сценарии.

Попробую несколько слов сказать об этой самой повестке. Про структуру власти. Кроме фактора принципиального, который я уже назвал, соотношение выгод и издержек пользования свободами для населения, есть проблемы, накопленные нынешним политическим циклом, например, монополизация власти. Эта монополизация создала слабость обратной связи – неработающий парламентаризм. На мой взгляд, четвертая Государственная Дума— худшая по своей результативности из того, что мы наблюдали за последние 15 лет. И вопрос о демонополизации политического поля – это вопрос о том, как при любой демонополизации ликвидировать тот груз, который создан монополией.

При этом разделение властей, которое должно возникать, мне кажется, должно проистекать из того, как структурированы группы населения по их издержкам и выгодам в связи с образовательным и имущественным уровнем. Для значительных групп, у которых выгоды пользования свободами маленькие, а издержки большие, важно наличие гаранта их интересов. Но это означает, что функции президента, как прямо избираемого лица, могут быть сведены именно к этому, к роли гаранта конституционных прав.

Другие функции, связанные с интересами активных групп населения с другим соотношением образовательных и имущественных характеристик, и, соответственно, издержек и выгод, потребуют определенного усиления роли парламента и правительства. Но, на мой взгляд, усиление роли законодателя должно сопровождаться существенным ограничением этой роли. Каким?

Законодательство генерирует очень большие трансакционные издержки сейчас. Принятие целого ряда законов есть нанесение прямого ущерба просто потому, что  внешние эффекты не оцениваются законодателем. В принципе существуют системы и методики оценки, которые применяются в ряде стран, например, в Австралии: при каких условиях вообще допустимо принятие законодательного регулирования; должно ли это быть прямое вмешательство государства или поддержка саморегулирования; может ли быть обосновано, скажем, спонтанное преодоление тех или иных проблем в отрасли или в какой-то области. На мой взгляд, законодательство должно быть поставлено в такого рода рамки.

То же касается исполнительной власти. Усиление исполнительной власти правительства должно быть поставлено в иные рамки, в рамки стандарта оказания услуг. То, что сейчас происходит с административной реформой, во многом полезно, но я считаю, что там «лошадь и телега перепутаны». Новый государственный менеджмент в Западной Европе начинался с так называемых «хартий граждан», с определения того, что нужно от власти. Оказалось, что ирландцам нужно одно, а французам нужно другое: разные имущественные характеристики. Из этого исходили стандарты разных услуг, а потом уже создавались административные регламенты.

По поводу территориальной организации. Понимаете, мы находимся в очень парадоксальном, как часто бывает в России, периоде развития, когда распад империи создает задачу формирования национального государства намного позже, чем это происходило, например, в Западной Европе. Поэтому определенный подъем национальных настроений, который может и крайние формы принимать в России и не только в России, закономерен. У нас не решена проблема формирования национального государства, т.е. проблема нации. В России нация вряд ли будет формироваться на этническом основании, как германская нация, а скорее, как территориальная нация, как во Франции. С экономической точки зрения это связано с решением группы вопросов. Вертикальная и горизонтальная мобильность населения сомкнуты друг с другом, потому что вопрос попадания в элиты – это вопрос, как доехать до Москвы или до Петербурга или до какого-то крупного города, чтобы можно было, например, получить высшее образование.

Думаю, что здесь есть ряд вопросов экономической политики, который связан с политикой миграционной, с политикой жилищной:  подвижность должна иметь материальное обеспечение, а сейчас мы находимся, по-моему, в преддверии открытого краха проекта «Доступное жилье» и политики в области развития транспортной связи. Этот курс прямо связан с формированием территориальной организации нации и государства.

Я бы сказал, что можно говорить еще о социальных приоритетах в политике власти – это вопрос национального консенсуса, который у нас не произошел в 1990-е гг. У нас конституционный процесс, не буду говорить по каким причинам, оказался прерван в 1993 году. Эту работу придется завершать, потому что с экономической точки зрения конституция  – это некоторая степень согласия основных групп в стране по поводу приоритетов. Причем согласие это основано не на том, что совпадают интересы этих групп, а на том, что у них разная интенсивность предпочтений и происходит некоторый размен интересов.

Я приведу фрагмент с конференции «Другая Россия» в июле, когда утром там выступал Евгений Григорьевич Ясин, назвавший основные задачи, как он их понимает, а вечером выступал Виктор Иванович Анпилов из «Трудовой России», который сказал, что по первым двум пунктам, по свободе прессы и честным выборам с профессором Ясиным мы сразу соглашаемся, а вот по поводу экономической конкуренции «Трудовой России», конечно трудно согласиться. «Однако мы соглашаемся, – сказал Анпилов, – но единственная у меня просьба – подумайте, пожалуйста, во многих рыночных странах принято законодательство о минимальной цене рабочего часа, а в России нет, может быть стоит его принять.»

Евгения Григорьевича тогда уже не было на конференции, я позвонил Евгению Григорьевичу, стал говорить про Анпилова, и Евгений Григорьевич сначала сказал: «Ой, Анпилов, что он может сказать», а когда я сказал, что сказал Анпилов, Евгений Григорьевич ответил: « Так это ведь может быть и разумно». Вопрос достижения национального консенсуса, конечно, не есть только договоренность между Евгением Григорьевичем Ясиным и Виктором Ивановичем Анпиловым, но это шаг в сторону достижения консенсуса в области социальных звеньев власти.

К сожалению, у меня нет времени говорить о безопасности, правосудии и налогообложении. Сейчас я не имею возможностей показать кое-какие количественные результаты исследований, как там устроен социальный контракт. Однако я могу сослаться на те публикации, которые мы делали по этому поводу. Есть несколько книжек, которые мы выпустили; есть книжки, которые мы намерены выпускать по тенденциям в администрировании налогообложения.

Завершая я хочу сказать, знаете, у Феликса Кривина есть такая фраза: «1616 год. В этот год умерли Сервантес и Шекспир, и никто в этот год не родился». Перед Россией довольно разные сценарии развития в новом политическом цикле, не хотелось бы, что бы про 2008 год сказали, как про 1616.