Выпуск №4 2006
СОДЕРЖАНИЕ >> СЕКЦИОННОЕ ЗАСЕДАНИЕ «Трансформация институтов»

Беларусь и Россия: сравнительный анализ прав собственности

Заостровцев А.П., ведущий научный сотрудник исследовательского отдела МЦСЭИ «Леонтьевский центр»

Концепция транзитивной экономики исходила из аксиомы продвижения постсоциалистических стран к полноценной рыночной экономике. Неважно, что на этом пути могли быть сбои. Результирующий вектор движения представлялся не подлежащим сомнению. Проблемой казалась только скорость перехода от начального к идеальному конечному состоянию. Отсюда возникали споры «шоковых терапевтов» и «градуалистов», которые сегодня мало кого интересуют. Дело в том, что история в очередной раз удивила тех, кто полагал, что познал ее будущий ход.

Предвидение демократического рыночного будущего оправдалось в отношении стран Восточной Европы и Балтии. Тогда как ряд расположенных на территории бывшего СССР новых государственных образований  представляют сегодня весьма специфические общественные системы, которые довольно трудно квалифицировать как полноценные рыночные экономики. В первую очередь, по причине незащищенности прав собственности.[1]

В данной статье из всего многообразия стран, формально входящих в СНГ, выделим для сравнительного анализа состояния прав собственности  Россию и Беларусь. Россия в 1990-е гг. сделала попытку перейти в режим правового общества, что привело ее к формальному провозглашению прав собственности, введению их в многочисленные правовые акты. Параллельно с этим происходила и массовая приватизация, которая, казалось, должна была привести реальность в соответствие с импортированными правовыми нормами.

Однако в начале XXI века развитие страны пошло не только по пути частичной реставрации государственной собственности, но и размыванию прав и без того слабо защищенной частной собственности. Наряду с «управляемой демократией» формировалась и управляемая государством частная собственность, которая в силу этого фактически перестала отвечать своим базовым свойствам. В итоге можно сказать, что Россия провела приватизацию не ради создания прав собственности, а ради очередной модификации присущих ей в социалистический период (и ранее, до провозглашения вольности дворянства во второй половине XVIII века) отношений «власть-собственнность».[2]

Что касается Беларуси, то здесь модификация социалистических отношений «власть-собственность» в новую их разновидность протекала более гладко. В ней не было своих «гайдаров» и «чубайсов», автократическая модель власти во главе с президентом А.Лукашенко сложилась уже к середине 1990-х гг. Приватизация (будучи провозглашенной на бумаге) фактически не состоялась и новая «власть-собственность» органически соединилась с законсервированной на несколько лет с социалистических времен государственной собственностью. Ей фактически не пришлось отвоевывать пространство у новых частных собственников в таких масштабах, в каких это происходило и происходит в России.

В этой связи обращает на себя внимание неоднократно отмеченный исследователями парадокс: Беларусь оказывается неким образом будущего для России. Это относится не только к политическим институтам, но и правам собственности. А если быть более точным, то к отделению личности от этих прав и закреплению их в качестве верховной собственности государства. Здесь невольно вспоминаются знаменитые слова Карла Маркса о том, что «страна, промышленно более развитая, показывает менее развитой стране лишь картину ее собственного будущего» [8, с.9]. Если отнести их не к промышленному развитию, а к развитию авторитарно-бюрократической экономической модели, то таковая в Беларуси пока еще более зрелая по сравнению с российским аналогом. Хотя, надо отдать должное российским руководителям, разрыв этот сокращается.

Зачем нужны права собственности?

Прежде чем непосредственно приступить к рассмотрению Беларуси и России с точки зрения состояния прав собственности, подчеркнем ключевое значение последних для общественного благополучия.

Известный современный представитель австрийской школы экономической мысли Питер Боеттке так отвечает на поставленный вопрос [28]:

1. Признание прав собственности обеспечивает правовую определенность, необходимую для того, чтобы индивиды вкладывали ресурсы в предприятия. Угроза конфискации, как со стороны частных лиц, так и со  стороны государственных чиновников, подрывает уверенность в рыночной деятельности и ограничивает инвестиционные возможности.

2. Четкие права собственности заставляют принимающих решения уделять пристальное внимание использованию ресурсов и дисконтированной стоимости будущего применения ограниченных ресурсов. При отсутствии прав частной собственности экономические акторы будут склонны к принятию краткосрочных решений и не склонны к распределению ресурсов во времени.

3. Права собственности – основа обмена, а распространение прав собственности на капитальные блага обеспечивает основу для развития финансовых рынков, которые важны для экономического роста и развития.

4. Гарантированные права собственности – основа ограниченного и цивилизованного правительства. Исключение произвольных конфискаций и установление постоянного налогообложения при заранее объявленных налоговых ставках дает возможность коммерсантам исчислять современную стоимость инвестиционных решений и оценивать возможности альтернативного размещения капитала.

Эти неоспоримые для любого грамотного экономиста положения были известны давно, задолго до появления экономической теории прав собственности (и экономической теории вообще). Так, Никколо Макиавелли в XVI веке писал, что государь «должен побуждать граждан спокойно предаваться торговле, земледелию и ремеслам, чтобы одни благоустраивали свои владения, не боясь, что эти владения у них отнимут, другие – открывали торговлю, не опасаясь, что их разорят налогами…» [7, c.114].

Опыт человечества в  XX веке показал, что отказ от частной собственности обрекает, в конечном счете, страну на отсталость. Еще в 1949 г., говоря об уроках советского опыта, Людвиг фон Мизес пришел к выводу о том, что «если история и может что-либо доказать и чему-либо нас научить, то лишь только тому, что частная собственность на средства производства есть необходимая предпосылка цивилизации и материального благополучия» [9, c.154].

В современную эпоху ключевое значение прав собственности и их легализации постоянно подчеркивает перуанский экономист Эрнандо де Сото. «Легальная собственность – это и нечто большее, чем система регистрации операций с недвижимостью. Она стимулирует мысль, преобразующую активы таким образом, что с ними можно работать и порождать дополнительную ценность» [22, с.220].

Частное и государственное

Российская приватизация получила весьма широкое освещение как в специальной литературе, так и в популярных изданиях, СМИ.  Поэтому здесь мы не будем касаться ее ваучерного этапа, равно как и малой приватизации. Интереснее ситуация с залоговыми аукционами, которые считаются самым спорным (если не самым скандальным) ее моментом.

В полемике с известным советологом Маршаллом Голдманом на страницах журнала Transition [3] шведский экономист Андерс Ослунд приводит ряд аргументов «за  олигархов», которые развиваются им в статье «Сравнивая олигархии: Россия, Украина и Соединенные Штаты» [27].

Во-первых, об «обычности» наших олигархов свидетельствует американская экономическая история. Крупнейшие фирмы США создавались так называемыми «баронами-разбойниками» (Рокфеллер, Карнеги, Вандербильт и др.). Ослунд напоминает, что благосостояние многих из них началось с бесплатной раздачи участков земли, в частности, под железные дороги. А также государственного субсидирования их строительства.

Во-вторых, наши «олигархи» пусть мало, но заплатили за приобретения. А что заплатили номенклатурные директора? Они получили все фактически даром!

Здесь Ослунд замечает интересный факт. Народное неприятие олигархов нарастало по мере того, как они переходили к развитию производственной деятельности, становились во главе гигантских промышленных комплексов. Последние оказывались у всех на виду в отличие, например, от деяний полутеневых дельцов или чиновников-казнокрадов. А посему будили негодование масс.

В-третьих, Ослунд обвиняет Голдмана в неверном утверждении о «раздевании активов» олигархами. В подтверждение «обвинения» Ослунда можно сослаться на данные, приводимые Андерсом Шлейфером и Даниелем Трейсманом (таблица 1).[3]

Таблица 1.

Суммарные активы и инвестиции трех ведущих российских компаний.

Источник: [32, c.19]

В-четвертых, приватизированные на залоговых аукционах предприятия вскоре стали выплачивать в виде налогов ежегодно такие суммы, за которые их никто даже не рассчитывал продать в 1995 г. До раскулачивания ЮКОС платил за год в бюджет суммы в 10 раз превышающую ту, за которую он был продан в частные руки [3, с.27].

Но почему же все-таки в момент приватизации заплатили так мало по сравнению с более поздней капитализированной стоимостью компаний? Только ли благодаря нужным связям с высокопоставленными чиновниками?

«Чем раньше компания приватизирована, - пишет Ослунд, - тем меньше государственные доходы, потому что экономическая неопределенность и риски неструктурированной компании были слишком велики. Однако любой собственник мог сделать больше для реструктуризации предприятия, чем само государство…»[3, с.26-27].

В пику Голдману Ослунд утверждает, что залоговые аукционы с экономической точки зрения были ошеломляюще успешны. «Капитализм требует частной собственности, а как она устанавливается – дело политиков. Секрет успешной капиталистической системы – в уважении прав собственности независимо от того, как эта собственность возникла» [3, с.27].[4]

В последнем вряд ли можно подозревать современную Россию. Об этом более подробно пойдет речь несколько дальше. Пока же констатируем тот очевидный факт, что в России с самого начала XXI века на смену приватизации пришло огосударствление. Обычно старт этого процесса связывают с делом «ЮКОСа», но если принять во внимание наступление на частные СМИ, то можно увидеть, что оно практически совпадает с переменой власти в Кремле.[5]

В начале 2005 г. «Новая газета» опубликовала материал, из которого следовало, что администрация президента РФ, входя на ключевые должности в советы директоров компаний, контролирует капиталы, равные почти трем годовым бюджетам России [5, с.2]. Это явление было названо журналистами «АО «Кремль».

С тех пор масштабы государственных активов только возросли. В 2005 г. шло активное проникновение государства в нефтегазовую сферу (рисунок 1).

Рисунок 1. Доля госкомпаний в добыче нефти в РФ

Источник: [20, с.93]   

Вовсю развивается огосударствление и в машиностроении. В 2005 г. 42,2% акций ОАО «Объединенные машиностроительные заводы» у компаний, связанных с известным бизнесменом Кахой Бендукидзе, приобрел «Газпромбанк» (из сети «Газпрома»). С учетом того, что пенсионный фонд «Газфонд» (все из той же газпромовской сети) уже владеет 15% акций ОМЗ, приобретение 42,2% позволяет группе «Газпром» консолидировать контрольный пакет компании. «Силовые машины» (ранее принадлежавшие компании «Интеррос») приобретаются  РАО «ЕЭС России». 22,4% акций покупаются и еще 30,4% акций берутся в управление.

«Рособоронэкспорт» - государственный посредник в торговле вооружением, возглавляемый близким к президенту РФ Сергеем Чемезовым, приобретает контроль над «АвтоВАЗом». Контролируемый Центробанком РФ «Внешторгбанк» поглотил ГУТА-банк с разветвленной розничной сетью. И тут мы неожиданно снова «наталкиваемся» на машиностроение. Дело в том, что группа «ГУТА» владела контрольным пакетом акций «Пермских моторов», а также контрольными пакетами почти всех предприятий пермского моторостроительного комплекса.

Происходит огосударствление и через добровольно-принудительную холдингизацию. Под эгидой государства создана Объединенная авиастроительная корпорация (в сущности, министерство авиастроения).  Аналогичная схема предполагается и в судостроении.

В 2006 г. стратегия государственной экспансии принципиально не изменилась.  ФГУП «Рособоронэкспорт» приобретает 51% акций титановой корпорации «ВСМПО-Ависма». Ранее речь шла о приобретении только блокирующего пакета (25% акций). Чаще всего такие предложения частным владельцам в таких случаях относятся к категории тех, от которых нельзя отказаться.

В то же время эта экспансия распространяется и на крупнейшие проекты с участием иностранного капитала. 2006 год ознаменовался атакой на ранее заключенные соглашения о разделе продукции (скандалы вокруг «Сахалин-1» и «Сахалин-2») с целью их пересмотра. Создаются многочисленные препятствия для работы компании ТНК-ВР (история с Ковыктинским месторождением) и оказывается давление на частных владельцев компании с российской стороны в целях продажи ими акций государственным нефтедобытчикам.

Если в России бюрократии приходится возвращать предприятия и отрасли под свой контроль, то в Беларуси приватизация была построена таким образом, что эта задача перед ней не стоит. Это видно хотя бы из того, что согласно индексам трансформации Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) не демонстрирует успехи в приватизации (см. таблица 2).

Таблица 2.

Показатели прогресса трансформации ЕБРР*

	Беларусь	Казахстан	Россия	Украина
Приватизация крупных предприятий	1,0	3,0	3,0	3,0
Малая приватизация	2,33	4,0	4,0	4,0

* Показатели индексов могут варьироваться от 1 – централизованное планирование в чистом виде, до 4,33 (4+) – полнофункциональная рыночная экономика.

Источник: [25].                 

Злоключения белорусской чековой «приватизации» описаны в статье Е.Раковой и Р.Джучи [17]. Активный процесс реформирования государственной собственности в Беларуси начался в 1993 г. после принятия законов «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь» и «Об именных приватизационных чеках». Беларусь, как и многие другие страны, сделала ставку на массовую чековую приватизацию. Приватизации подлежало 2/3 государственной собственности. 50% предполагалось передать в частные руки путем оплаты приватизационными чеками. Кроме того, членам трудовых коллективов были установлены льготы при приобретении акций своих предприятий.

В 1998-2003 гг. процессы приватизации в Беларуси были практически заморожены. За именные приватизационные чеки  (ИЧП) приватизировались наименее прибыльные и стратегически неинтересные предприятия, которые практически не платили дивидендов. В результате в 2003 г. исследователи белорусской «приватизации» констатировали:

• профессиональные посредники чекового рынка – специализированные инвестиционные фонды (СИФы) практически неработоспособны (из 46 созданных СИФов формально на рынке продолжает работать всего 5);

• юридические лица не имеют права продавать ИПЧ «Имущество», а СИФы могут вкладывать чеки только в объекты приватизации только на чековых аукционах согласно выделенной квоте;

• приобретенные по льготной подписке или за ваучеры акции нельзя отчуждать или продавать на бирже;

• государство является основным собственником выпущенных приватизированными предприятиями акций;

• фондовый рынок в Беларуси так и не создан.[6]

С 1991 по 2005 гг. в Беларуси было реформировано 4099 объектов государственной собственности (1088 – республиканская, 3011 - коммунальная). Однако термин «реформация» вовсе не равнозначен «приватизации». В 2005 г. было реформировано  только 27 организаций республиканской формы собственности, на которых работает 5300 человек. Они были просто преобразованы в открытые акционерные общества [19].

Бывший председатель Национального банка Беларуси С.Богданкевич в своем интервью (апрель 2005г.) интернет-сайту polit.ru так определяет вес частного сектора в белорусской экономике: «У нас частным сектором создается где-то 12% ВВП, конечно, по официальной статистике. К частному сектору относятся предприятия акционерной формы, но акционерная форма у нас от 60% до 90% - доля государства. То есть на самом деле это – не частный сектор. А если взять чисто частный сектор, то он занимает малый удельный вес, не сопоставимый ни с Россией, ни с другими странами» [11].

Положение с правами собственности в Беларуси может неплохо проиллюстрировать история с так называемой «золотой акцией». В большинстве стран государство может воспользоваться правами по золотой акции только в отношении ограниченного круга действий, предпринимаемых советом директоров компании. Например, в Великобритании, Франции и Новой Зеландии права по золотой акции разрешают государству только накладывать вето на продажу крупных пакетов акций третьим сторонам, причем обычно это делается исключительно из соображений национальной безопасности.

Власти же Беларуси — единственные, кто оставляет за собой право выпуска золотой акции после акционирования и приватизации компании. Механизм золотой акции был введен в 1997 г. Указом Лукашенко было установлено, что золотая акция может объявляться в любой компании, в которой государство владеет, по крайней мере, одной акцией (даже если это не было предусмотрено при акционировании), и наделяет государство правом налагать вето на решения акционеров по вопросам реструктуризации и ликвидации предприятия, изменения его капитала, порядка использования чистой прибыли и назначения руководителей компании.

1 марта 2004 г. президент подписал указ, значительно расширяющий сферу применения данного правила. Согласно этому указу, государство может не только налагать вето, но также принимать самостоятельные решения в отношении предприятий с золотой акцией, в том числе по операционным вопросам, а золотые акции теперь могут вводиться во всех компаниях, изначально принадлежавших государству, даже если они на 100% приватизированы.[7]

В документе Европейского банка реконструкции и развития «Стратегия для Беларуси» по поводу указа о «золотой акции» говорится: «…Данный указ наделяет государство ничем не ограниченным правом контроля над предприятиями, в которых оно имеет «золотую акцию»» [23, с.12]. В то же время, эксперты Всемирного банка подчеркивают, что, несмотря на весь негативный резонанс (в том числе международный), вызванный указами о «золотой акции», в ней, при сложившейся в Беларуси общественной системе, нет особой необходимости, так как «государство может осуществлять свои полномочия и без введения в действие этого инструмента» [1, с.25].

В подтверждение этого сошлемся на ряд фактов, которые приводит известный белорусский либеральный экономист Я.Романчук [18]. Во-первых, постановление Совета Министров №239 от 26.03.2005 г. «О принятии в собственность Республики Беларусь акций АКБ «Минсккомплексбанк» закрытого акционерного общества». Правительство решило «принять безвозмездно в собственность» государства почти 12 млн. акций банка на сумму 3,56 млрд. белорусских рублей.  Именно «принять безвозмездно» (не купить, не исполнить решение суда или совета директоров банка) акции независимого юридического лица.

Второй пример – увеличение доли государства в уставном капитале акционерных обществ, закрепленное постановлением Совета Министров №360 от 04.04.2005 г. «Об увеличении доли Республики Беларусь в уставных фондах открытых акционерных обществ». До 1 июля 2005 г. должны быть увеличены уставные фонды ОАО «на сумму предоставленного в 2004 году возмещения этим обществам из средств республиканского бюджета части процентов  за пользование банковскими кредитами, выданными на инвестиционные проекты на условиях конкурсного размещения, путем дополнительного выпуска акций с передачей их в собственность Республики Беларусь». Речь шла о пяти ОАО («Гомельстройматериалы», «Скидельский сахарный комбинат», «Гордейский сахарный комбинат», «Жабинковский сахарный завод», «Могилевхимволокно»).

В условиях доминирования «неформального права» («понятий») и сервильного правосудия, при произвольной и избирательной трактовке правил и их применения, невидимая «золотая акция» в каждом бизнесе и так принадлежит бюрократии. В Беларуси компании, доходы которых составляют в эквиваленте $150 тыс. и выше, становятся объектом интенсифицированного применения норм регулирования, а также взимания формальных и неформальных платежей. Белорусские деловые круги также отмечают наличие второго предельного уровня доходов, при превышении которого частная фирма не может работать (вне зависимости от готовности нести издержки, связанные с регулированием) без сильной поддержки и связей в политических кругах. В 2002 г. такой предельный уровень доходов составлял $3 млн., но в 2003 г. отмечалось его снижение до $1 млн. [1, с.227]. Поэтому афиширование этой «теневой золотой акции», превращение ее из неформальной в формальную в правовых актах либо можно отнести просто на счет личной экстравагантности Лукашенко, либо следует рассматривать как попытку каким-то образом упорядочить грабеж, масштабы которого могут достигать таких величин, что затрагивают интересы самого автократа.

Россия официально не афишировала «золотую акцию». Однако мало кто сомневается в том, что в своем теневом виде она находится в руках бюрократии. Этот факт недавно подтвердил даже начальник экспертного управления президента РФ. – Аркадий Дворкович –«В целом в России лишь немногим более четверти активов реально контролируются частными предпринимателями. Бизнес в нашей стране живет с оглядкой на государство и вынужден соизмерять свои планы с государственной политикой, мнением отдельных чиновников и государственных менеджеров, управляющих  ресурсными компаниями» [2, с.60].

Не намного лучше и положение в сфере малого бизнеса. «Доля малого предпринимательства составляет, по разным оценкам, от 15 до 25% в числе занятых в экономике. Это – бизнес, который по определению не должен зависеть от государства. Но в России от произвола конкретных чиновников пока не спасет и малый размер предприятий» [2, с.60].

Права собственности: межстрановые сравнения

Состояние прав собственности лучше всего показывают международные сравнения. В первую очередь, обратим внимание на исследования Heritage Foundation (Фонд Наследия). Эта организация ежегодно составляет индекс экономической свободы, важнейшим составляющим которого являются права собственности.

Оценка прав собственности включает следующие составляющие:

• свобода от государственного влияния на судебную систему;

• наличие коммерческого кодекса, определяющего контракты;

• санкционирование зарубежного арбитража в спорах относительно контрактов;

• экспроприация собственности государством;

• коррупция в судебной системе;

• задержки в получении судебных решений или их выполнении;

• легально гарантированные и защищенные права частной собственности.

На рисунке 2 показана оценка состояния прав собственности для Эстонии, России, Беларуси и Казахстана за соответствующие годы (оценка Казахстана за 1995 г. отсутствует). Чем ниже значение присвоенного балла, тем лучше состояние с правами собственности. Россия шагала вслед за Беларусью и сейчас находится с ней в одной группе (в той же группе оказался и Казахстан).

Цифра «2» означает, что защищенность прав собственности «высокая». Это подразумевает, что частная собственность гарантирована правительством, в судебной системе есть задержки и небрежности в принуждении к исполнению контрактов; коррупция возможна, но редко; экспроприация маловероятна. Как видим, эта ситуация характерна на протяжении многих лет для Эстонии.

Рисунок 2. Права собственности: динамика оценок

Источник: [29].

Цифра «3» означает, что защищенность прав собственности «умеренная». Судебная система неэффективна и работает с задержками, коррупция может присутствовать, судебная власть может находиться под влиянием других ветвей власти, экспроприация возможна, но редко.

Этот уровень защиты прав собственности, как видим, был присущ России и Беларуси в 1995 г.; в 2000 г. Беларусь находится уже в более низкой категории (попала в нее в 1998 г.), а Россия еще остается на уровне 1995 г. Рангом ниже Россия оказывается в 2002 г. и с тех пор остается на этом уровне.

Этот уровень (цифра «4») означает, что защищенность прав собственности «низкая». При этом судебная система неэффективна, находится под влиянием других ветвей власти, а экспроприация возможна.

В 2006 г. исполнилось 10 лет регулярным обследованием качества государственного управления Всемирным банком (Worldwide Government Indicators). Обширнейшая база данных позволяет сравнивать 213 стран и территорий за 1996, 1998, 2000 и 2002-2005 гг. (с 2002 г. обследование проводится ежегодно). Последнее обследование охватывает период вплоть до конца 2005 г. [30].

Среди рассмотренных критериев качества государственного управления права собственности непосредственно не фигурируют, но, тем не менее, наиболее близко подходит к ним такой критерий как «правовой режим» (Rule of Law). Правовой режим  измеряет в какой степени доверяют общественным правилам и исполняют их, в особенности учитывается качество исполнения контрактов, полиции, судов, а также вероятность преступлений и насилия [30, p.4].

Рисунок 3. Правовой режим (перцентильный ранг)

Источник:  [33]

На рисунке 3 видно, что Беларусь значительно отстает от России и Казахстана, хотя в 2005 г. произошли значительные сдвиги. Беларусь повысила свой перцентильный ранг, Казахстан обогнал Россию, а последняя приблизилась к Казахстану. Однако, в сравнении с Эстонией Россия и Казахстан являются явными аутсайдерами (не говоря уже о Беларуси), ее перцентильный ранг в 2005 г. – 75,4 [33].

К сожалению, Беларусь не попадает в список стран, ранжируемых Институтом Фрэзера при составлении ежегодного обзора «Экономическая свобода в мире». Не включена Беларусь и в доклады о глобальной конкурентоспособности, подготавливаемые ежегодно Всемирным экономическим форумом. В то же время, заметим, что защищенность прав собственности во многом отражает состояние права, включая степень независимости судебной системы. Оценка этого состояния приводится в ежегодных обзорах «Переходные страны» (Nations in Transit), подготавливаемых организацией «Фридом хаус» (Freedom House).

огласно принятой системе оценок, высшим баллом является 1, низшим – 7. В разделе среди прочего оцениваются защищенность прав человека, независимость судопроизводства, гарантии равенства перед законом, выполнение судебных решений. Динамика оценок по рассматриваемому критерию дана на рисунке 4 (данные за очередной год отражают ситуацию в предыдущем году).

Рисунок 4. Правовая среда и независимость юстиции