Выпуск №2 2003
СОДЕРЖАНИЕ >> Круглый стол «Реформа системы государственного управления в России»

Якобсон Л.И., первый проректор Государственного университета «Высшая школа экономики» (Москва);

Я хотел бы начать с некоторых оговорок, поскольку «Леонтьевские чтения», на мой взгляд, - одна из наиболее авторитетных научных конференций в нашей стране в области экономики. То, о чем я сейчас буду говорить, не является результатами моего персонального исследования. Я хотел бы поделиться видением контекста происходящего и, разумеется, обозначением тех процессов, которые сейчас идут.

Первый и наиболее существенный вопрос – это природа нашего государства. Имеется в виду не хорошее оно или плохое, а государство - это кто? Не надо быть политологом, чтобы констатировать, что Российское государство было и остается аппаратным. Реальное разделение властей обозначилось немногим более 10 лет назад. И здесь речь не может идти о прыжке. Разделение властей всегда базируется на развитых структурах гражданского общества, на определенной социокультурной базе, которая у нас пока еще только возникает, и это процесс длительный. Что отсюда следует? Во-первых, особая роль аппарата. Однако, мы всегда должны помнить о том, что разделение властей - не только разделение труда по принятию и реализации тех или иных решений, а прежде всего, разделение функций в области представительства и интересов. В идеальной модели (конечно, практика от нее далека) представительство интересов – исключительная функция законодательной власти, тогда как исполнительная власть только реализует решения, которые вырабатываются на основе сложившегося баланса интересов. У нас же представительство интересов осуществляется преимущественно через государственный аппарат. Так было в царское время, так было в советское время, так сложилось и сегодня. Такова объективная реальность, которая создает специфическую картину в самом аппарате. Очень большая нагрузка ложится на аппаратные согласования, которые у нас во многом заменяют парламентские дебаты. . Таким образом, Россия представляет собой очень специфическое государство, по сравнению с идеальной моделью.

Соответственно, реформирование государства, реформирование власти - это в нашем государстве, прежде всего, реформирование государственного аппарата. Хотелось бы, чтобы реформирование вместе с тем способствовало бы постепенному позиционированию этого аппарата более привычным для демократических стран образом. Подобная задача разрешилась лишь за относительно долгое время, поскольку у нас не завершились процессы становления зрелого гражданского общества, и поэтому не завершилось становление разделения властей. Сегодня гражданское общество удивительным образом оживает, но оно асимметрично. Например, бизнес уже организован, а другие слои – нет. Такая картина объективно предопределяет невозможность за счет только правовых конституционных решений, мгновенного выхода из ситуации, когда государство - суть аппарата. Так, многие мои коллеги выступают за переход к парламентской республике. В моем представлении это вряд ли бы снизило роль аппарата. Другой вопрос, что внутри него возросло бы влияние тех чиновников, чей участок работы «кукловодить» политическими партиями и парламентом.

Нашему обществу свойственна довольно специфическая политическая культура. Одно из исследований показало, что для российских граждан характерна позиция сторонних заинтересованных наблюдателей происходящего на политической сцене. Абсолютно преобладает специфическая, мало наблюдаемая как на Западе, так и в развивающемся мире, «телезрительская» позиция по отношению к политике. В целом позиция активного участия в России  представлена крайне слабо - 3% населения против 9% в Мексике. Но вместе с тем, для России мало характерна и архаичная субкультура подчинения. Наш гражданин – заинтересованный болельщик футбольного матча, но матч ведет кто-то другой. Соответственно, этим определяется роль аппарата: того, который на поле (аппарат), критикуют, ругают, к нему неравнодушны, но его очень четко отделяют от себя.

Множество исследований и проведенных недавно опросов дают примерно одинаковую картину того, кто сейчас реально в глазах людей воплощает власть, кто влиятелен. Респонденты оценивали по пятибалльной шкале реальное влияние тех или иных институтов власти. Это ни позитивная, ни негативная оценка, а просто ответ на вопрос: «Государство - это кто?». Средняя оценка влияния Президента РФ – 3,9, Правительство РФ – 3,3, политические партии – 2,5, Федеральное Собрание – также примерно 2,5. Реальная власть аппарата воспроизводится. Это самосбывающийся прогноз. Если люди считают, что реальная власть сосредоточена в аппарате, то именно сюда они и обращаются со своими надеждами и ожиданиями, критикой, денежными и неденежными ресурсами влияния и т.п.

Соответственно, выдвинутая на рубеже 90-х и 2000 гг. идея укрепления государства объективно представляет собой прежде всего идею укрепления государственного аппарата. За этой идеей стоит явно мнимый консенсус. Да, сегодня все поддерживают укрепление государства, но подразумевают принципиально разные вещи. Вообще, как известно, в России мнимые консенсусы по многим вопросам. Я обращу внимание на еще один взаимосвязанный вопрос. Как известно, у нас большинство населения поддерживает рыночную экономику и, вместе с тем, выражает убеждение, что цены на все основные товары должны устанавливаться государством. По поводу укрепления государства тоже сложилась интересная ситуация. Так, для значительной части населения и значительной части чиновников под укреплением понимается реставрация империи, некой мощи, т.е. чему можно и нужно служить, некая власть. Другая же позиция - укрепление как собирание всех ресурсов, консолидация власти. Власть демократическая, но консолидированная, в противоположность неконсолидированной. Третья позиция сильно отличается от двух предыдущих: необходима техническая эффективность власти - решение принято, и оно должно быть осуществлено. Это уже вполне сочетаемо и с децентрализацией. Еще одна позиция, которая была четко выражена в попытках реформирования государственной власти в 1997-1998 гг.: сегодня государство служит начальникам, а оно должно служить гражданскому обществу, поэтому необходимо резко изменить его характер.

Все эти четыре позиции прослеживаются и сейчас. За ними стоит совершенно разное, часто диаметрально противоположное понимание укрепления государства. В таких условиях зачастую не понятно, на какую реформу (власти, административную реформу, реформу государственного аппарата) можно рассчитывать. Мы имеем власть аппарата, и мы должны его реформировать. В одной из статей журнала «Эксперт» это было названо «самотрепанацией черепа». Возможно или невозможно? Эффективные успешные реформы государственной службы, государственного аппарата на Западе, как правило, проводились под давлением бизнес сообщества и политического класса. У нас политический класс слабее аппарата. Какая реформа здесь мыслима? Для меня важно с самого начала подчеркнуть, что возможно только проведение очень несовершенной реформы, и задание вектора движения в правильном направлении уже будет удачей. Создать вектор можно исключительно за счет трений внутри существующего государства, за счет напряжений, которые имеются и которые необходимо стимулировать внутри государственного аппарата. Это для меня принципиальный контекстный момент. Говоря о трениях, я подразумеваю следующее: если государственный аппарат выступает средоточием представительства интересов, это ведь не только минус, но и большой плюс, так как в нем представлены разнонаправленные интересы, присутствующие в обществе.

Наша бюрократия не стерильна, не нейтральна. Я повторю, что здесь есть большой минус, но и большой шанс на успех. В этой связи я хотел бы обозначить вопрос: существует ли в России бюрократическая корпорация? Единая, сплоченная бюрократическая корпорация, которую, как часто полагают, следует рассматривать в качестве главного оппонента всяческих реформ, а реформы государственного аппарата в особенности? Нет, ее не существует. Она не могла сложиться, потому что еще 10 – 15 лет назад у нас не было бюрократии как отдельного класса из-за бюрократизации всей экономики. Менеджер, работающий в министерстве, и менеджер, работающий на предприятии, не были отделены друг от друга. Соответственно не было обособленной корпорации. Они только в последние годы пошли разными путями. И в последнее время перестают понимать друг друга. Этот процесс только сейчас наметился. Именно с данным процессом связана реальная опасность окукливания государственного аппарата, складывания корпорации, ее организованного сопротивления всем реформам, не только реформе государственного аппарата. Окукливание бюрократии будет означать конец для любых демократических и рыночных реформ. Мы стоим перед главным выбором для страны.

Хочу обозначить пункт «типы чиновников». При всем разнообразии интересов, которые представлены в государственном аппарате, наше чиновничество поддается плодотворной типологизации на основе исследований, в частности, исследований П.М. Кудюкина. За счет наличия подобных типов, мы имеем возможность выбора, о котором я уже сказал - нельзя дать бюрократии консолидироваться. Например, в дискуссиях по поводу государственной службы очень четко обозначились две позиции. Мне и моим коллегам несимпатичная следующая позиция: чиновник должен готовиться в особых учебных заведениях, отдельно. Таким образом, если человек в 18 лет окончил такую школу, то он в 18 лет знает, что он дальше всю жизнь будет чиновником. Данный молодой человек учится быть чиновником. И не важно кто он (юрист или экономист), он учится быть юристом- чиновником, экономистом- чиновником. Он попадает на службу и точно знает: кем будет через 10 лет, через 15 лет, в каком чине, какую должность будет занимать, какую зарплату и пенсию будет получать. Вот это и будет настоящее окукливание.

Другой вариант событий, хорошо известный в нашей стране, - чистки. Происходит некоторое окостенение аппарата, а затем начинаются массовые репрессии. Мне лично оба варианта очень не нравятся.

Третий вариант. Выход – конкуренция, конкуренция во всех формах. Если мы хотим, чтобы нечто развивалось, это нечто должно быть открыто для конкуренции. Такова моя принципиальная позиция. Соответственно, главный выбор, который сейчас предстоит сделать, на практике делается компромиссно. Компромиссно не только из-за того, что разные общественные силы участвуют в выборе и нельзя требовать идеала, но и потому, что идеальный выбор не был бы практичным, не был бы осуществлен, но сейчас его надо обозначить. Гражданский служащий, чиновник - офицер без погон? Или юрист, управленец, экономист, работающий в министерстве, подобно тому, как его коллега работает в корпорации? Конечно, у каждого работодателя есть свои требования, в т.ч., например, в отношении конфиденциальности. Но подобные требования есть и у бизнеса.

Выполняются ли требования бизнеса сегодня? Очень часто забывают, что коррупция – это не исключительно проблема государства. Для бизнеса тоже важно, чтобы служащие, особенно высокопоставленные менеджеры, не делились инсайдерской информацией, не вступали в сделки, которые могут нанести ущерб работодателю. Почему же у нас проблема коррупции преимущественно проблема государства? Это происходит не оттого, что у государства поле коррупции больше, а потому что бизнес смог создать институциональные условия, лучше защищающие принципала от оппортунистического поведения агента. Государству же этого сделать пока не удается. При этом с точки зрения коррупции нет разницы в исходных условиях между государством и бизнесом.

Государство безуспешно борется с коррупцией, а бизнес, несмотря на то, что там тоже есть коррупция, хотя и значительно меньше, пошел по пути рационального выстраивания условий, противодействующих коррупции. В этой связи, я хотел бы обратиться к спорам, которые ведутся на Западе о типах организации государственного аппарата, типах организации государственной службы. Тем, кто хотя бы немного знаком с западной литературой по проблемам государственного управления, понятно, что я стою на позициях, которые принято называть «новым государственным управлением» (это не «administration», а «new public management»). Но, наверное, не все понимают, как позиционирован «new public management» на Западе, поскольку там он не единственное течение, есть свои консерваторы, и есть свои радикалы. Консерваторы – это, так называемые, традиционалисты, довольно сильные в Америке. Основной аргумент консерваторов-традиционалистов не только Америки, но и Франции, на которую ссылаются наши сторонники «Табеля о рангах» то, что «new public management» покушается на разделение властей. Чиновник, дескать, должен быть абсолютно нейтральным и неполитическим, не рассуждающим исполнителем, из всего сказанного мной следует, что этот аргумент не имеет к России никакого отношения. Соответственно, Россия не имеет никакой разумной альтернативы последовательному внедрению «new public management». Разумные аргументы в пользу альтернатив не имеют к России касательства, т.к. они ориентированы на ту реальность, которой в России нет, и которой в ближайшие годы не будет.

Кто же выступает потенциальными союзниками? Потенциальными союзниками выступают все, кому интересна конкуренция. А это и губернаторы, и мэры крупных городов.

Обратимся к некоторым компонентам реформы.

Укрепление вертикали власти. Из-за того, что у меня осталось мало времени, я обойду вопрос о том, кому нужны полномочные представители, хотя он очень интересен. Как ни странно, полномочные представители больше всего нужны губернаторам. С вертикалью связано новое разграничение полномочий. Это результаты работы так называемой комиссии Козака.

Реформа государственной службы. Постановку реформы о государственной службе в целом часто смешивают с реформированием государственной гражданской службы. Однако, надо помнить, что реформирование государственной гражданской службы помещено в гораздо более широкий контекст - реформирование государственной службы в целом, включая военную, дипломатическую и так далее. Именно поэтому огромное место в нашей работе, особенно на первом этапе, заняли споры о сопоставимости стажей, чинов и прочее. Это во многом затрудняло работу, но тут есть и большие преимущества: идея конфликта интересов, ухода от закрытых перечней ограничений к процедурам, позволяющим выявлять конфликты интересов. Это удалось продвинуть применительно ко всей государственной службе.

Гражданская служба. Здесь есть целый ряд ключевых позиций: конкурсность поступления, четкие служебные регламенты, ограничивающие чиновничью дискрецию, оплата.  Вокруг последней было больше всего споров. Есть позиция, которая разделяется многими чиновниками, что государственным служащим надо хорошо платить и оставить их в покое. Надо отметить, что среди людей, занятых в сфере образования и здравоохранения, существует такая же позиция. Однако, врач или учитель сам не пишет законопроектов и подзаконных актов, не составляет программ. Ему свои интересы отстаивать труднее. Установка на то, что оплата, прежде всего, должна быть стимулом эффективной работы, проходит с огромным трудом. В отличие от служебных регламентов, административные регламенты - это регламенты для органов в целом, а не только для отдельных лиц. С этим связана и идея бюджетирования по результатам.

Наконец, вопрос о том, как в это вовлечь общество. Как вовлечь глобально в обсуждение, в дискуссии и вовлечь локально, например, в конкурсные комиссии, комиссии по конфликту интересов? Пока так и не удалось добиться включения в проект закона о государственной гражданской службе норм о представительстве общественных объединений, каких-то других организаций в различных комиссиях.

Подводя итоги, я хочу суммировать сказанное выше. Как видим проблем невероятно много, но смысл у них один и тот же. Вновь повторю: является ли государственный аппарат управленческим аппаратом? Является ли чиновник управленцем, конкурирующим с другими управленцами, как за данное место так и за эффективность работы? Или это нечто, стоящее над обществом, замкнутое, закрытое?