Выпуск №2 2003
СОДЕРЖАНИЕ >> Круглый стол «Реформа системы государственного управления в России»

Сила поддержки и сопротивления реформе государственного управления

Кудюкин П.М., директор Центра проблем государственного управления Государственного университета «Высшая школа экономики» (Москва)*

В основу реформы государственного управления положен набор достаточно радикальных принципов, хотя даже они являются результатом некоторого компромисса. Заранее ясно, что в ходе реализации реформы эти принципы все равно будут сталкиваться с сопротивлением среды. Поэтому для осуществления реформы в максимально надежной степени и получения максимального результата (здесь существует критический порог - выполнение реформы даже на половину будет означать неудачу и ухудшение существующей ситуации) необходима продуманная система политических и социальных технологий. Это потребует учета в целом в российском обществе как макросоциальной среды, социальных и политических факторов реформы, так и непосредственно объекта реформирования, то есть парадоксального объекта, который, одновременно, является и субъектом. Одна из проблем состоит в том, что мы до сих пор не очень хорошо себе представляем российского чиновника, которого собираемся реформировать. В прошлом году были опубликованы результаты социологических исследований, которые в течение десятилетия проводила Кафедра кадровой политики РАКС. Исследования показали достаточно интересные результаты, хотя, с методической стороны, эти исследования требуют критического отношения к ним.

Сейчас мы проводим работу, которая посвящена молодым государственным служащим в федеральных органах власти и субъектах Федерации. Данная работа основана на двух исследованиях, первое из которых было проведено в 2000 г. по инициативе М.Э. Дмитриева в рамках проекта МЦСЭИ «Леонтьевский Центр» и при поддержке Московского Центра Карнеги. Это был опрос государственных муниципальных служащих в шести регионах РФ. Второе исследование было проведено при поддержке «Московского общественного научного фонда»  в 2001 году. Это был опрос в четырех федеральных министерствах.

Сначала я хотел бы обозначить основные факторы.

Первый фактор - российский политический класс. На федеральном уровне - это высшее политическое руководство и депутатский корпус. Следует сказать, что наша специфика и отражение аппаратного характера Российского государства заключается в том, что российский политический класс очень слабо отделен от бюрократии. Значительную часть министров представляют люди с вполне бюрократической карьерой, мыслящие достаточно бюрократически. И это создает на региональном уровне достаточно сходные ситуации и серьезные сложности.

Второй фактор – российское бизнес-сообщество. Очень важно, что в последние годы в позиции российского бизнес-сообщества начались определенные подвижки. В течение первого десятилетия реформ этот класс действовал по модели «купи себе немножко государства», активно участвовал в процессе приватизации и самоприватизации государственного аппарата (каждая крупная корпорация имела своих агентов внутри гос.аппарата или даже части этого аппарата на службе своих частных интересов). В дальнейшем у наиболее продвинутой части бизнес-сообщества постепенно, с вызреванием понимания общности социального интереса, появлялось и осознание контрпродуцентности этой модели, поскольку всегда найдется конкурент, который купит более влиятельный кусочек государства или перекупит имеющийся. А эта ситуация порождает крайнюю нестабильность, которая не приносит бизнесу пользы. Поэтому происходит усиление заинтересованности бизнеса в реформе государственного управления. Однако, пока еще бизнес выступает в роли некоторого просителя, а не силы, которая могла бы заявить о своей важности для страны и исходя из интересов страны настоять на проведении необходимых с их точки зрения преобразований. Это также существенно повлияло бы на улучшение облика бизнеса в массовом сознании.

Следующий фактор – это население, то есть каждый из нас, кто зависим от государства, получает или не получает от него какие-то услуги. Здесь существует несколько проблем. Во-первых, население является самым слабым фактором. Оно менее всего организовано. Современное российское гражданское общество – это тоненькая пленка на поверхности общественной жизни, и основная позиция российского обывателя – позиция наблюдателя. Если наступает момент прямого взаимодействия с той или иной публичной структурой, то опять появляется модель «купить себе совсем маленький кусочек государства или договориться с ним», а не позиция отстаивания своих законных прав и требование уважения и учета этих прав. Со стороны гражданского общества эта позиция противоречива, и ее можно выразить словами Герцена: «Мы не лекарство, мы – боль», то есть это выражение некоторого общественного дискомфорта, а не попытка найти конструктивные методы взаимодействия. Несмотря на то, что объем конструктивной и позитивной деятельности нарастает, но заметно некоторое отталкивание даже в случае символической или реальной помощи государства.

Так, на III Ярмарке инновационных проектов Поволжского округа в г. Тольятти М.Э. Дмитриев представлял позицию Министерства экономического развития РФ относительно реформ в социальной сфере и реформ государственного управления. Основной идеей всех его выступлений было открыться гражданскому обществу и активно привлечь гражданское общество к реформам. При этом многие представители структур гражданского общества восприняли эти слова с энтузиазмом, поскольку государство стало поворачиваться к ним лицом. Но, с другой стороны, возник вопрос «почему именно мы, гражданское общество, к государству не имеем никакого отношения?». То есть до сих пор остается достаточно сильная позиция самоотстранения и самодистанцирования, что не облегчает проведение реформ. В принципе, во всех тех странах, где успешно проводились реформы государственного управления, они проводились под постоянным давлением со стороны бизнес–сообществ, политического класса и гражданского общества. У нас же все эти три источника давления не достаточно сильны и не достаточно эффективны. С точки зрения последнего фактора, сама бюрократия крайне неоднородная социальная общность.

В результате наших исследований мы, хотя и несколько укрупненно, выделили четыре основные группы, каждая из которых имеет свои особые интересы и по-разному реагирует на проведение реформ.

Первая и наиболее обнадеживающая группа («новые бюрократы» или «новые технократы») - это люди, пришедшие в период реформ в государственный аппарат сразу на достаточно высокие посты. При этом они часто чередуют государственную деятельность с деятельностью в собственном бизнесе, либо с деятельностью в экспертном сообществе. Они открыты новым веяниям, находятся на границе между бюрократией и политическим классом, в своей профессиональной деятельности они чередуют и работу на государственной службе, и политическую деятельность, и деятельность в экспертном сообществе. Эта та группа, которая внутри государственных органов выступает генератором реформистских идей и их главным исполнителем. Каждый человек, который работал на этой позиции внутри государственного аппарата, легко обнаружит, что старый традиционный аппарат старается либо информационно или административно изолировать таких людей (в зависимости от их административной квалификации), либо удалить его из этой сферы.

Вторую группу составляют люди, позиция которых будет играть решающую роль при оценке успешности выполнения предлагаемых реформ. Этих людей мы определили как кадровое ядро, и в большинстве эти люди имеют опыт работы еще в советском государственном партийном аппарате. Необходимо отметить, что выходцы из партийного комсомольского аппарата – не худшие российские управленцы по своему уровню квалификации. Но, вместе с тем, они обладают достаточно консервативными воззрениями в плане управленческой культуры, роли государства и пр. и потенциально являются в наибольшей степени склонными к превращению в «закуклившуюся» касту. Однако они достаточно восприимчивы к идеям повышения эффективности, особенно, когда повышение самостоятельности в распоряжении ресурсами связывается с изменением размера оплаты их труда на государственной службе.

Третья группа – это наиболее массовая группа, которую составляют рядовые российские чиновники, имеющие несколько основных особенностей. Здесь существует достаточно большая разница между федеральным и региональным уровнями. На федеральном уровне в группу включены достаточно немолодые люди с большим стажем работы в государственном аппарате, большая часть которых – женщины[1]. На рынке труда эта группа людей является низко мобильной, поскольку их будущее связывается только с работой в государственном аппарате из-за их невостребованности на других работах. Большей частью эта группа чиновничества будет играть страдательную роль в ходе реформы. Несмотря на то, что они пытаются оказывать некоторые пассивные сопротивления, решающую роль они сыграть не смогут.

Четвертая чрезвычайно интересная группа – молодежь на государственной службе. Эта группа подает большие надежды на переход к открытой модели государственной службы и к конкуренции. Это люди, которые приходят на государственную службу с четким понимаем, что они не собираются связывать с ней всю свою жизнь. Как правило, это для них этап по повышению размера своего человеческого и социального капитала. Они преследуют цель приобрести опыт, повысить квалификацию, получить второе смежное высшее образование и приобрести полезные связи. А затем, после трех - пяти лет работы на государственной службе, уйти в бизнес на более высокую позицию, чем они могли бы занять после окончания Вуза. Однако, здесь есть опасность, что с такими мотивациями чиновники будут более открыты коррупции. Но, вместе с тем, сама эта открытость, ориентированность на открытый рынок труда, где государственная служба – лишь один из сегментов, будет способствовать естественному процессу выбывания старых кадров и пополнению новыми, т.е. молодежью или людьми, пришедшими на более высокие посты из бизнеса, экспертного сообщества и некоммерческих организаций. И это привносит некоторый оптимизм.

На мой взгляд, следует обратить внимание и на достаточно большой разрыв в характеристиках между федералами и регионалами. Так, по крайней мере, в регионах, в которых были проведены исследования, среди чиновников степень продвинутости к современным моделям поведения существенно выше, чем на федеральном уровне. Также в регионах в гораздо большей мере используются принципы продвижения на меретократической основе, то есть по заслугам. Здесь, конечно, нужно делать поправку на то, что региональная выборка не была строго представительной, а это были достаточно продвинутые регионы. Поэтому, при построении общероссийской выборки государственных служащих регионального уровня результаты могли бы быть совсем другими. По крайней мере, наиболее продвинутые регионы более прогрессивны, более открыты и готовы для проведения реформ, чем федералы. Здесь присутствует большая конкурентоспособность и большая степень обмена с другими секторами занятости. Так, в данных регионах гораздо выше степень обмена между государственным управлением, промышленностью и банковским сектором. Наиболее болезненные точки в самом критическом пункте реформ и наиболее однородное сопротивление - взаимодействие с обществом. В опросах нас напугало больше всего то, что постоянно около двух третей опрошенных, принадлежащих к разным возрастным группам, к разным структурам управления (либералам, федералам, муниципалам) и к разным типам государственных муниципальных органов, единодушны в своем крайне отрицательном отношении к повышению активности.

Ранее уже упоминалась идея включения в ряд структур контрольного характера. Мы с большим трудом смогли провести в Закон о гражданской службе идею конфликта интересов, которую трудно воспринимают большинство российских чиновников. Если люди, работающие в бизнесе и некоммерческих структурах, достаточно хорошо понимают, что представляет собой конфликтный интерес, и как его можно решить, то чиновник часто этого не может понять. Но мы должны учитывать, что идеального чиновника нет. Существующие модели - это модели, обрисовывающие, что именно чиновник не должен делать, чтобы быть идеальным.

Мы решили пойти по другому пути и предложить процедуры выявления и разрешения конфликтных интересов, в том числе создать комиссии по служебному поведению. Не менее половины членов таких комиссий должны быть представителями структур гражданского общества. Можно, конечно, возразить, что гражданское общество- это не правовое понятие. Однако, в какой-то момент из половины членов комиссии остались четверо, т.к. из числа независимых экспертов, представляющих структуру гражданского общества, вдруг образовались независимые эксперты гражданского общества, приглашаемые руководителем по согласованию с органом по управлению государственной службы. На этом инстинктивном уровне аппаратного сопротивления очень многое будет довольно сильно ломаться. Единственное средство противодействовать этому - радикально повысить степень открытости хода реформы. Однако, сама реформа начиналась не слишком обнадеживающе, поскольку несмотря на то, что в утвержденной в 2001 году Концепции содержалась фраза: «реформа проводится в условиях открытости и постоянного диалога с гражданским обществом», на документе стоял гриф секретного пользования. Это необходимое условие повышения прозрачности хода реформы, возможности давления на аппарат со стороны всех других факторов оказывается критическим моментом для перехода реформой критического порога, чтобы состояться.

И последний вопрос - взаимная нелюбовь чиновника и общества. Это чрезвычайно опасный российский факт. Крупный специалист по истории, бюрократии, практический разработчик целого ряда реформ в России А.В. Оболонский очень хорошо сформулировал: «российский чиновник, живой, реальный, гораздо лучше, чем его репутация при всех претензиях к этому чиновнику». На самом деле реальный российский чиновник был гораздо лучше, чем тот образ, который мы знали по литературе. Недавно один журналист говорил об образе российского чиновника: «упитанный, думает только о себе, ездит на иномарке». На самом же деле, для подавляющего большинства российских чиновников отечественная машина «Жигули» остается мало достижимым мечтанием. Поэтому для государственных служащих реформа представляет интерес с точки зрения улучшения их социального положения. Однако, если реформа будет сводиться только к этому, она будет представлять опасность. Подводя итог, можно сказать, что реформа должна улучшить облик чиновника в глазах общества.

* Расшифровка стенограммы