Выпуск №1 2002
 СОДЕРЖАНИЕ >> СЕССИЯ 1: Взаимодействие России и EC: северное измерение

Пространственное планирование в крупном масштабе

Яцек Зауха (Mr. Jacek Zaucha), заместитель главы Секретариата VASAB 2010;

В таких странах , как Россия или Польша, слово «планирование» еще слишком недавно означало общее централизованное планирование. Решение, будет ли построен в Гданьске или Санкт Петербурге новый завод, новая дорога либо новый портовый терминал принималось в Варшаве или в Москве центральным «плановиком», который в то же время отводил средства, нужные для этой цели, и наблюдал за своевременным исполнением своих поручений. Такой метод оказался малоэффективным и дорогостоящим, как об этом писал Корнай в своих анализах централизованного планового хозяйства, считая последнее « хозяйством недостатков». Именно поэтому с девяностых годов наши страны стали прибегать к рыночному регулированию экономических процессов. Спрос и предложение, воля инвесторов использовать собственные средства для данного предприятия все чаще становятся факторами, решающими вопрос о размещении фабрики или портового терминала.

Однако даже в самых либеральных экономических системах редко встречается такая ситуация, чтобы пространственное хозяйство подвергалось только «власти» рынка. Это  происходит из-за многих причин, самыми главными из которых являются следующие:

  1. "поездка зайцем" (free riding);

  2. так называемые издержки, связанные со сделкой;

  3. грядущие поколения.

Как этими факторами ограничивается эффективность рынка особенно хорошо видно на примере городов. Именно там случались многочисленные пространственные конфликты, поэтому и возникло во второй половине 19 века пространственное планирование. Эта проблема вам хорошо известна, и я хотел бы ее лишь коснуться. В рыночной экономике фактором, решающим вопрос об использовании пространства, является право на ренту (арендную плату). Чем лучше расположен участок, тем он ценнее. Чем интенсивнее экономическая деятельность, тем площадь дороже. В Москве или Варшаве цены квадратного метра площади достигают уровня цен в Нью-Йорке. Если бы в отличие от ситуации, создавшейся в прошлом во многих городах США, у нас не существовало пространственного планирования, в городах не было бы парков, территорий для постройки дорог, музеев, больниц и театров. Там, где деловая деятельность является менее интенсивной, где земли много, или доступ к участкам не так удобен, они значительно дешевле. В таких случаях рынок пренебрегает землей, растрачивает ее. Последствия же плохого пространственного освоения вряд ли преодолимы. Неправильные решения сегодняшнего времени будут сказываться на нашем будущем даже через 50 лет. В качестве примера этого можно привести т.н. «коричневые местности» или постиндустриальные местности, нуждающиеся в рекультивации, слишком большие (в смысле их территориального масштаба) порты, с которыми неизвестно что делать в эпоху контейнеров и механизации транспорта, трущобы, в которых рождаются разного рода социальные патологии. 

Во второй половине 20 века оказалось, что причины неэффективности рынка в использовании городского пространства можно отнести и к крупным территориям, таким как регионы, страны или даже целые континенты. Так, путем эволюции, родилось пространственное планирование в крупном масштабе.

Оно использует три главных агрегата, или системы второго порядка, к которыми относятся:

а) стуктура расселения;

б) сеть передвижения людей, товаров и информации;

в) особые виды территорий (или территории обладающие особыми культурными, экологическими и другими свойствами).

Планирование такого рода состоит в индикативного деятельности публичных властей, целью которой является стимулирование устойчивого развития путем минимизации пространственных конфликтов и обеспечения синергии разных форм человеческой деятельности вне городского пространства. Капитал обладает большой внушительной силой. Пространственный планировщик должен помочь локальной, региональной или общегосударственной общественности преодолеть эту силу. Последнее не означает, что он должен исполнять роль полицейского по отношению к капиталу. Наоборот, хорошая информация о пространстве, в котором существуют конфликты, может оказаться полезной и для потенциального инвестора. Говоря иначе, пространственный планировщик должен показывать отсутствующие пространственные связи (дороги, морские сообщения, железные дороги, экологические коридоры) и элементы системы поселения, нуждающиеся в укреплении, а также регионы или субрегионы, укрепление которых необходимо для развития больших территориальных единиц. Планировщик думает по-другому, чем рынок, пытаясь видеть нужды пространственного развития в перспективе 20 или даже 50 лет. 

Однако концепции, созданные планировщиком, не могут им быть навязаны инвесторам. Он может лишь поощрять их пойти предлагаемой дорогой, например внушая центральным или региональным властям, что целесообразно отвести финансовые средства для совместного финансирования приоритетных начинаний. Главным орудием работы планировщика являются документы, сочетающие в себе видение будущего в долгосрочной стратегии и программы развития разных пространственных единиц. В планировании такого рода важным является не только качество планировочной концепции, но и сам процесс, ведущий к обнаружению пространственных конфликтов и создающий почву для совместных действий разных субъектов, пытающихся найти компромиссные решения.

Чтобы суть пространственного планирования в крупном масштабе стала очевиднее, можно привести ряд примеров и проблем, которые оно способно решить.

1.      Лишь немного лет тому назад продовольствие являлось в Польше «редким благом», распределяемым с использованием системы карточек. Люди стояли в длинных очередях, счастливцами считались владельцы садово-огородных участков. С введением рыночной системы повысилась эффективность сельского хозяйства. Сегодня площадь возделываемых земель постоянно уменьшается, но производство сельскохозяйственной продукции растет. Если этот тренд не изменится, пространственному планировщику предстоит решать совсем новый вопрос – что делать с громадной площадью невозделанных земель, что предложить трети жителей страны, у которых не будет достаточных доходов. Рынок приведет лишь к падению цен на землю, но не справится с вопросом надежного пространственного использования «ненужной» земли, который возникнет через 10 или 20 лет. Поэтому ужу сегодня в Польше ведется анализ последствий облесения пустошей, создаются программы развития агротуризма и пр.. Пространственное планирование указывает, что реальной является новая волна интенсивной миграции сельских жителей в метрополии, где уже сейчас есть крупные транспортные и жилищные проблемы.

2.      Вторым примером может служить резкий рост цен на древесину из-за быстро возрастающего спроса на это сырье в мире. В Польше это ведет к крупномасштабной валке леса. Не будь пространственного планирования, оно могло бы приобрести масштаб, угрожающий экологическому равновесию страны. Климатические изменения, вызванные рубкой джунглей Амазонии, которые раньше считались неисчерпаемым природным богатством, не нуждающимся в охране, свидетельствуют о реальности такой угрозы. Регион Балтийского моря богат  биологическим разнообразием. В то же время районы, отличающиеся особой разновидностью, борются за улучшение своей экономической базы. Например, Европа пользуется «климатическими услугами» белорусских болот. Однако, это «поездка зайцем». У Белоруссии нет никаких выгод от этого и, следовательно, не возникают никакие инициативы по охране болот.

3.      В Польше, Скандинавии, Германии, хорошо развиваются районы метрополий. В то же время мельчают небольшие города и поселки. Поэтому пространственный планировщик пытается ответить на фундаментальный вопрос: стоит ли противодействовать миграционным движениям, должны мы ли удержать население в его нынешнем местожительстве? В Польше ответ на этот вопрос положителен, из чего следует концепция урбанизации in situ, т.е. удержания населения там, где оно  сейчас живет. Это требует нового подхода к вопросу о доступности небольших местностей, сложения фондов регионального развития, поддержки малых и средних фирм и т. д. Примером конкретных решений таких проблем может служить Маларегион в Швеции. Вокруг Стокгольма и в самом городе живет 2,8 млн. жителей, т.е. почти одна треть населения всей страны. В Стокгольме около 0,8 млн. жителей, в его округе живет около 1 млн. человек, а средний размер города этого округа – 40 тысяч жителей. Число жителей в городах стокгольмского округа растет быстрыми темпами, около 1% ежегодно. Причиной этого являются миграции из других округов Маларегиона. Новое население привлекается в округ местами работы в Стокгольме, где работают 2/3 населения стокгольмского округа; ежедневный проезд на работу в Стокгольм из местностей округа отнимал бы слишком много времени (свыше 2 часов). Шведские планировщики предложили следующие меры с целью задержать население в местах его сегодняшнего жительства:

а) постройку скоростной железной дороги вокруг озера Мала, чтобы открыть стокгольмский рынок труда для миллиона тех, кто сегодня живет дальше чем в 2 часах поездки на поезде или машине от центра города (после постройки такой линии время поездки из Вэстэрас в Стокгольм сократилось с 1 часа до 30 минут),

б) содействие развитию центров предпринимательства, новых мест для фирм в местностях вокруг Стокгольма и их хорошее соединение с центром Стокгольма (20 мин. на поезде), так чтобы фирмы, находящиеся там не теряли текущих выгод из близости большой агломерации, но в то же время не платили высокой арендной платы.

VASAB 2010

VASAB 2010 является межправительственной программой созданной на министерском уровне в 1992 г. Согласно решениям министров, цели этого сотрудничества следующие:

Каковы же были причины создания этой межправительственной сети сотрудничества в области пространственного планирования в Балтийском регионе? Пространственное планирование, которое во многих странах появилось лишь в начале 90 годов, не может ограничиваться рамками страны или региона. Оно не терпит границ. Разрыв пространственного планирования, вызванный границей, влечет за собой отставание приграничных районов региона или страны. На границах кончаются дороги, слабеют экономические и общественные связи. Наоборот, сотрудничество «поверх границ» способствует лучшему использованию эндогенного потенциала развития. Положительным примером может служить Калининград, превратившийся из закрытой военной базы в один из наиболее оживленных научных и экономических центров на западе России. Примером же отрицательным является периферизация приграничных районов Латвии, Белоруссии и Литвы («Двинский треугольник»), создавшаяся из-за новых границ. 

Работы VASAB можно считать совместным усилием пространственных планировщиков всех 11 балтийских стран. Представителем России в начале этих работ был кандидат наук Корнеевец, сейчас – проректор Калининградского университета.

Сначала были определены фундаментальные ценности Балтийского региона: социально-экономическое развитие, сохранение окружающей среды, свобода, солидарность. На основе анализа этих ценностей и существующих пространственных проблем было избрано 14 стратегических целей для каждой из вышеупомянутых второстепенных пространственных систем. Эти ценности, проблемы и цели были сведены в документе «На пути к созданию рамочных условий пространственного развития Региона Балтийского моря», принятом Конференцией министров в 1994 г. Эта стратегия, созданная уже 7 лет тому назад, все еще является актуальной и представляет собой стремление наших стран добиться пространственной сплоченности. 

Стратегия была сначала переведена на так называемые пилотные проекты, в рамках которых проверялись современные методы пространственного планирования, а потом началось ее массовое внедрение в условиях инициативы ЕС INTERREG II C. Такой подход характерен для философии пространственного планирования в крупном масштабе. На государственном уровне вырабатываются собственые стратегии, INTERREG обеспечивает частичное финансирование их внедрения, но само внедрение  поручается региональным и локальным властям, управляющим территориями, в рамках создаваемых ими проектов. В условиях INTERREG II C в течение 1998-99 гг. было утверждено 45 проектов общей суммой 48 млн евро, в том числе 27 млн из бюджета ЕС (финансирование в рамках INTERREG, PHARE и TACIS). В проектах принимали участие все балтийские страны, однако страны ЕС получили из бюджета Сообщества 44 млн евро, Литва, Польша и Эстония 3 млн евро, а Россия 18 тыс. евро. Субъекты из России приняли участие в 15 совместных проектах. 

В 2001 г. состоялась очередная Конференция министров. На этот раз министрами был принят документ «VASAB 2010 Plus Spatial Development Action Programme», указывающий на те элементы картины будущего, созданной в Таллине в 1994 г., которые пока не удалось внедрить в жизнь. Этот документ подводит итоги деятельности VASAB с 1994 г. и дает указания инициативе INTERREG III B, как наследнику инициативы INTERREG II C. Этот документ указывает тем субъектам, которые пытаются получить средства ЕС для работ в области пространственного планирования, что еще надо сделать на локальном и региональном уровнях и какие задачи предстоит решить государственным властям. Вот несколько примеров в подтверждение сказанному:

а) У Эстонии нет прямого железнодорожного сообщения с Западной Европой. Путь из Таллинна в Гданьск – это сплошное мучение. Вам предстоит 8 раз подвергаться таможенному досмотру и 8 раз будут проверять ваш паспорт. И все же из-за недостаточного пассажирского и товарного движения нет планов постройки железнодорожной линии из Таллинн а в Польшу. Однако для предотвращения периферизации Эстонии и Латвии такое начинание было бы весьма важным. И все же его смысл хорошо виден лишь  в долгосрочной перспективе.

б) Весь район южной Балтики, от Меклембургии и северной Польши через Калининград до западной Латвии чреват проблемами, ему нужна экономическая стимуляция и в то же время, учитывая стремление Польши и Литвы стать членами ЕС, надо предотвратить пространственную изоляцию Калининграда, подвергаемого динамической трансформации. Поэтому VASAB 2010 Плюс и Конференцией министров предлагается проект «Дуга южной Балтики», неотъемлемой частью которого является согласование стратегии пространственного развития Калининграда с его соседями, создание пространственных предпосылок для развития этого района. 

в) Прибрежная зона – один из главных ресурсов развития Балтийского региона. Это относится и к Литве, у которой всего лишь 60 км побережья, и к Германии, южной Дании, Швеции, где давление на его использование весьма сильно. В Меклембургии прибрежная зона считается одним из главных активов, способствующих его развитию. Здесь размещаются туристические и рекреационные предприятия, все более активными становятся фирмы, занимавшееся эксплуатацией шельфа. Появляются пространственные коллизии, требующие комплексных решений охватывающих как сушу, так и морскую зону. Поэтому VASAB предлагает создание проекта, в рамках которого анализировались бы разного рода конфликты в прибрежной зоне и перечислялись т.н. best practices (примеры самой хорошей практики) для создания правовых актов, объединяющих планирование in-land и off-shore ( на суше и на море).

 Выгоды для России

Во многих странах пространственное планирование в крупном масштабе лишь начинается, однако пространственные проблемы существуют везде и требуют какого-то решения. Так же дело обстоит и в России. В прошлом у нее на Балтике были тысячи километров прибрежной зоны, теперь этих километров всего лишь сотни. Таким образом, это зона становится «редким благом», так как по своей сути будет привлекать разные виды человеческой деятельности: дачи и крупные рекреационные объекты, порты, предприятия, занимающиеся эксплуатацией шельфа, рыболовством, извлекающие выгоду из беспошлинного оборота. А прибрежной зоне часто свойственно большое биологическое разнообразие, поэтому нужны процедуры, ведущие к минимизации последствий пространственных конфликтов в этой зоне.

Россия должна справляться также с проблемой постепенного оттока населения из северных земель или неравномерным социально-экономическим развитием сети расселения.

Предложение VASAB для России не заключается в конкретных решениях существующих у вас проблем, вернее, VASAB предлагает:

а) методологию решения пространственных конфликтов, проверенную в других странах (т.н. best practices),

б) контакты с конкретными начинаниями региональных и локальных субъектов в Регионе Балтийского моря (включая проекты в рамках инициативы INTERREG),

в) поддержку главных стратегических проектов, важных для пространственного развития всего РБМ,

г) и, наконец, возможность лучше понять пространственные приоритеты ваших соседей (Литвы, Польши, Финляндии, Эстонии), а также перевести пространственные приоритеты России на всебалтийские стратегические документы.

 Разрешите мне очень коротко рассказать о каждой из этих сфер:

 что касается пункта а), т.е. обмена опытом

 ·         В мае прошлого года в Петербурге состоялась конференция, во время которой регионы России и других балтийских стран представляли свои предложения (в виде конкретных проектов), как решать пространственные конфликты. Благодаря конференции произошел не только обмен опытом, но и был создан постоянный комитет из представителей региональных властей северно-западной России, целью которого является, между прочим, создание сети связей между Россией и другими балтийскими странами. Сейчас же на форуме VASAB был утвержден проект „East-West Forum”, о котором расскажет госпожа Ирина Карелина.

·        Также в России был создан сайт VASAB, в котором представляются системы пространственного планирования всех балтийских стран. Он особенно полезна тем, кто в каком-то конкретном деле хочет войти в сотрудничество с балтийским партнером, благодаря сайту можно найти того, кто в данной стране отвечает за предмет будущего сотрудничества.

·        Благодаря VASAB были достигнуты значительные результаты в области методологии пространственного планирования. Примером этого является создание коридоров или зон развития, в том числе, транспортных коридоров. Однако суть зоны развития заключается не в инфраструктуре, а в совместных усилиях центральной администрации и локальных властей, учреждений, оказывающих помощь бизнесу, агентств по делам развития, фирм и предприятий а также гражданских организаций, благодаря которым зона потенциального развития превращается в район подлинного расцвета деловой жизни. В рамках инициативы VASAB были выработаны концепции уже четырех зон такого типа. Например, в Польше было оценено опосредованное и прямое влияние VI транспортного коридора TINA на территориальные единицы, расположенные внутри сферы его влияния. Идеей соединившей общины и города в этом проекте был шанс интенсифицировать планировку внутри этого коридора на базе согласованной картины будущего и плана действий, а также направить развитие городов, общин и всего региона на извлечение всех текущих выгод от постройки инфраструктуры в этом коридоре.

Что же касается б), т.е. конкретных проектов

Россия принимала участие в нескольких проектах инициативы INTERREG. Это ваш собственный опыт, и я не намерен говорить о нем. Проекты, такие как Балтийская палитра, о которой будет вскоре речь, Baltic Arch, Water Front Urban Development, Matros, USUN были созданы по инициативе VASAB. Теперь наша сеть работает над тем, чтобы TACIS был готов более благосклонно финансировать участие России  в совместных проектах инициативы INTERREG.

в), т.е. стимулирования проектов

На форуме VASAB был создан проект South Baltic Arc (Дуга южной Балтики). Цель этого проекта – противодействовать тому, чтобы Калининград нашелся, в пространственном смысле, на каком-то другом плане. Дело в том, чтобы стратегия пространственного развития Калининграда, которая в нынешнем году подвергается  актуализации, была согласована с планировочными документами соседей: Польши, Литвы и Германии. Дело также в том, чтобы определить те начинания в сфере развития южной части Балтийского моря, которые требуют совместных действий, таких как пакеты инфраструктуры, совместный туристский продукт, сотрудничество мелких и средних фирм. Осуществление этого проекта кажется весьма важным для развития Региона в целом, поэтому VASAB включился  в его подготовку. Сегодня этот проект утвержден инициативой INTERREG, ждет утверждения со стороны Phare и TACIS, но главными актерами в этой фазе являются локальные и региональные власти. Роль VASAB будет еще состоятся  в том, чтобы использовать результаты проекта для блага более широких действий всебалтийского значения.

г), т.е. знания приоритетов развития в соседних странах

Одной из главных задач VASAB в ближайшие годы будет анализ стратегических планировочных документов балтийских стран. Благодаря тому, быть может, легче будет актуализировать существующую картину будущего пространственного развития от 1994 года. Но и легче будет управлять пространственным развитием, зная, каковы планы у соседних стран.

Картина будущего пространственного развития от 1994 года уже привела к нескольким совместно согласованным начинаниям, таким как развитие VI транспортного коридора TINA или коридора Via Baltica, создание  оснований для трансграничного сотрудничества между Польшей и Калининградом, Польшей, Литвой и  Калининградом и т. д.